国外行业协会发展监管的经验及启示  
  时间:2014年07月21日  
     

信息来源:中国社会报

政府转变职能,简政放权,一方面需要把一些权力下放,但不能放松所承担的社会监管责任,行业协会恰好能够有效发挥这样的作用,承接权力,实行对行业的管理,配合政府的有效监管;另一方面,在现有体制下,行业协会在服务行业时容易出现政府监管失灵和市场失灵现象,带来行业监管的种种乱象。一些发达国家在行业协会监管中积累了一些经验,以此为借鉴,可以促进我国政府对行业协会的有效监管。

做法 国外政府对行业协会的监管


美国政府对行业协会的监管。美国政府对行业协会的监管是非常宽松的,一方面行业协会的独立性决定了它不存在对政府的依托和归属关系;另一方面,行业协会对行业发展具有高度的责任心和责任感使政府完全没有必要对其进行严格监管。从某种意义上说,行业协会高效地承担了政府某些方面的职能,甚至比政府更加直接有效,根本原因在于美国行业协会本身就是企业利益集团的代表。这些因素决定了美国政府不会对行业协会进行过多的干预。美国是最注重法治精神的国家,依法监管也是美国政府对行业协会进行监管的根本所在,它不仅有完整的监管立法程序,也有完整的依法监管程序。
 法国政府对行业协会的监管。在法国,行业协会管理主要是以法国《1884年法》及后来的各次修改为法律依据的,该法名为《关于成立行业公会的法》,例如,该法第二条明确规定行业协会的成立可不经政府同意自由结合。但是第四条规定“行业公会的创始人”必须向公会所在地的市政府、巴黎和塞纳警察局递交工会章程和负责人名单,由市长或塞纳警察局向共和国检察官通报公会章程,行业公会中任何负责行政管理的成员必须是法兰西公民。跨行业协会管理的法律依据是19017月颁布的《关于协会的法》。可见,法国对行业协会的管理是,成立条件很宽松,但是管理很严格。法国在第二次世界大战后经历了国有化的浪潮,提高了对国有企业的掌控权,这就意味着对行业协会的监管责任加大。法国政府还对行业协会进行分类管理,对国有企业的行业协会干预较多,对中小企业的行业协会干预较少;对垄断性国有企业的行业协会管理较严,对竞争性企业的行业协会管理较为轻松。
 德国政府对行业协会的监管。德国行业协会发展很好,但政府却并不过多干涉,只有经济部负责制定法令法规,对经济进行宏观调控。从德国的行业协会监管经验可见,并不是管得越多的政府越是好政府,也并非监管越多效率就越高。监管适度,效果最佳;而监管过多所带来的监管高成本可能导致监管低效率。德国政府对行业协会的监管只靠经济来进行宏观调控,只靠法律法规进行制度规范。
 澳大利亚政府对行业协会的监管。澳大利亚政府对行业协会的监管,一方面要在市场基础上进行。保障成员企业合法权益是行业协会的主要宗旨和原则,行业协会代表的是企业的利益,实行的是自愿入会制,政府与行业协会没有直接的隶属关系,只进行宏观调控和政策指导,监管要在尊重市场的基础上进行。另一方面,政府对行业协会的监管要依法进行。行业协会的建立和发展都是经过国家立法批准的,尽管行业协会在经济中所发挥的作用至关重要,影响力甚远,但是政府对行业协会的监管也要依法进行,绝不能越权。
 日本政府对行业协会的监管。日本学者植草益将政府管制分为社会性管制和经济性管制,社会性管制是政府必须履行的职责,经济性管制则应视具体情况而定。日本对行业协会的监管亦是如此,加大社会性监管,减少经济性监管。日本的行业协会在设立、开展各项活动的过程中,一方面要依据相应的法律(法人组织)、章程及有关规定;另一方面还要接受政府有关部门的引导,例如,日本通商产业省联系的商会、行业协会等就有1200多个,要确保其与政府目标一致并非易事。
 韩国政府对行业协会的监管。首先是立法监管。韩国政府对行业协会的立法监管主要体现在行业协会的建立要依法进行,有的行业协会甚至有单独的立法。大韩民国《民法》第32条规定,非营利的社团和财团在取得主管部门许可后均可成立法人,部分较重要协会还有单独立法保证。如大韩商公会议所根据《大韩商公会议所法》成立,农业协同组合根据《农业协同组合法》成立。政府对行业协会进行大力扶持的同时亦加强了有效监管,监管是否有效,受到很多因素的影响,这是一项综合指标,监管成本、监管时效、监管效果等都要在考虑的要素‘以内。

经验 国外政府对行业协会成功监管的原因


立法监管是根本。立法监管几乎是所有发达国家成功实现对行业协会监管责任的共同经验。政府对行业协会履行责任监管,有了法律依据,政府履行监管责任有法可依,能够确保不越权,不违背宪法。
 制度监管是关键。发达国家行业协会的发展和进步都离不开政府的扶持和支持,政府对行业协会履行监管责任,确保监管效率,基本上都进行了一系列的制度安排,使其实现行业协会发展和政府有效监管的目标。这种制度的安排包括综合层面国家大的发展战略,具体层面政府对行业协会小的监管细节,如会费收取方式和会员入会条件等。
 责任分工很明确。责任分工是指行业协会的权限界定很清晰,政府发挥作用的职能范围也很清晰。通过发达国家的成功经验发现,明确的责任分工能极大提高政府对行业协会履行有效监管责任的效率,减少了扯皮和摩擦。
 行业协会独立运作。发达国家行业协会和政府之间的关系明晰,不存在模棱两可的暖昧关系,也不存在行业协会是政府的职能延伸的附属关系。行业协会以会员制为主,企业缴纳会费,行业协会提供企业所需的服务,而不是由政府出资。职能定位和资金来源决定了发达国家行业协会地位具有很高的独立性,对政府不存在依托关系。政府对其只是履行基本的监管职责,而不是包揽一切。行业协会独立的地位决定了它能更好地代表企业利益,发挥专业权威性优势,并且敢于和政府对话。
 建立了通畅的沟通机制。首先,行业协会独立的地位使它能够代表企业和政府公平的对话,表达利益诉求。其次,行业协会能够在第一时间把政府的政策信息传达给企业。再次,行业协会能够为企业提供信息共享的平台,通过教育培训、讲座论坛等形式提供企业家们所需要的管理经验和培训知识。然后,行业协会能够联合会员企业统一参与市场竞争,整合竞争资源,获取竞争优势。最后,行业协会和政府的紧密关系一方面有利于政府对行业协会的监管,另一方面也有利于行业协会的发展。

启示 我国政府如何加强对行业协会的监管 


从立法规范的角度,构建完善的监管法律体系,加强对行业协会的授权管理。建立一整套贯穿行业协会建立、发展到终结全过程,包含行业协会登记、管理、收费、奖惩等一系列行为的立法规范体系。从立法的角度确立政府对行业协会监管的责任,明确行业协会对会员企业所承担的义务,使对行业协会的管理更加有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
 从制度安排的角度,建立严格的行业协会监管标准体系,加强监督管理。在理顺政府与行业协会的责任关系基础上,依法进行合理的制度安排,管好该管的、放开不该管的,进行交叉职能部门间的责任分工和职能定位,明确各自的责任空间,进行合理的制度安排,避免造成任何的制度缺失。在立法的基础上,制定政府对行业协会监管的各项规章制度,确定各行业协会的规章制度,从上到下,从横向到纵向,进行制度安排和规范,从而使政府对行业协会的规范管理有理有据有节地进行。
 从职能转变的角度,适度放权给行业协会,强化监督管理职能。政府对行业协会监管责任更多地体现为政府权力下放的过程,——从转变职能的角度,将一部分权力下放给行业协会,把不该管的事情交由行业协会来打理,,更加有利于提高效率。政府着重自身的监督管理职能的强化,而不再进行具体事务的干预和操作,一方面减轻政府负担,管得少了,管得精了;另一方面提高市场效率,减少了政府的直接干预,行业协会更加了解行业信息,行政色彩不那么浓厚了,行政命令式的管理减少了,管理更趋向科学化和合理化。
 从提高公信力的角度,提高行业协会的专业权威性,加强会员单位的认可度。政府对行业协会履行监管责任,将自身的权力下放给行业协会后,行业协会承接了更多的责任和义务,当然也承接了更多的权力,再加上行业协会本身所具有的专业权威性,其公信力和专业认可度会得到极大提高。从这个意义上说,行业协会能在政府的扶持下得以稳步发展,部分地承担原来政府某些方面的职能,政府对行业协会只是履行监管责任,不从事具体的参与运营的管理过程。理论和实践都证明,这是一条相对有效的改革路径。
 从加强沟通的角度,强化行业协会利益聚合和表达的功能,发挥桥梁纽带作用。行业协会承接了部分政府职能后,其影响力和话语权较之以往会大幅提高。这时,应避免把行业协会变成“二政府”,不能再把它看作是政府职能的延伸,而要更加重视它和会员企业的沟通,聚合会员企业的利益,提高对会员企业的代表性,充分发挥桥梁和纽带的作用。政府下放权力的同时,也是减轻负担的过程,行业协会的部分经费来源可从财政拨款逐步向会员制转变,一方面减轻了财政负担,一方面强化了行业协会为企业服务的基础。


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